Yapısal reform sözünü bu aralar eminim çok duyuyorsunuz. Özellikle ekonomiyle ilgili olarak kullanılıyor ama eğitim, dış politika, imar, adalet ve seçim sistemi gibi birçok alan için de aynı ölçüde geçerli ve önemli bir kavram. Ekonomide sıkıntılar artmaya başladığında ve kriz dönemlerinde bu terimi daha da yoğun bir şekilde duyarız. Nedir bu yapısal reformlar? Yapısal reform, bir mekanizmanın sürdürülebilir bir şekilde işlevini görebilmesi için günlük veya kısa vadeli palyatif önlemler yerine ilgili sistemi (kurumlar ve kurallar bütününü) düzenleyerek veya iyileştirerek o mekanizmanın kalıcı ve etkin bir şekilde amacı doğrultusunda çalışmasını sağlayacak yapının kurulmasıdır.

Hipotetik iki örnek vereyim. İlki günlük hayatımızdan çok basit bir örnek. Çatlamış bir pencere camınız var. Bantla yapıştırarak idare ediyorsunuz. Sonra başka bir yerden daha çatlıyor. Bir bant daha yapıştırıyorsunuz. Sonra bir bant daha. Bir gün artık yeter deyip yeni bir cam taktırıyorsunuz. Hatta, eğer çerçeveniz de eskimişse onu da yeniliyorsunuz. İşte bu yapısal bir eylem. Meseleyi kökten çözüp camın kırılıp dağılarak insanlara zarar verme riskini ortadan kaldırıyorsunuz.

İkinci örnek ekonomiden. Türkiye’de toplanan vergilerin önemli bir kısmı KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerden oluşuyor. Bu vergiler gelire bağlı olmayıp tüketim üzerinden alındığından son derece adaletsiz vergi kalemleri. Diğer yandan, kayıt dışı ekonominin büyüklüğü nedeniyle birçok kişi ve kurum vergi vermiyor, ayrıca yüksek kazançlı kesimler de düşük vergi ödüyor. Bu durum vergi ve gelir adaletini sürekli bozmakta, ayrıca devletin vergi gelirleri son derece yetersiz kalmakta. Böyle bir vergi sisteminin sürdürülmesi pek mümkün değil. Bu sorunu geçici bir dönem için ilave vergi koyarak veya ÖTV gibi bir vergiyi belli kalemlerde artırarak palyatif bir şekilde çözmek olası değildir. İşte vergi alanında bu soruna neşter vurarak, gerekli mevzuatı çıkarıp, vergi idaresi gibi kurumları buna göre yapılandırarak sistemi etkin ve adaletli bir şekilde çalışır hale getirmek bir yapısal reformdur.

Yapısal reform ve kurumlar

Yapısal reformlar ile kurumsallaşma arasında çok yakın bir ilişki var. Yapısal reformların ortaya çıkması için gerekli kuralların konması kadar o kuralları etkin ve müdahalesiz bir şekilde uygulayacak kurumsal yapıların oluşturulması da şart. Örneğin, yukarıdaki hipotetik örneğimizde gerekli vergi yasalarını yaptıktan sonra vergi idaresini yetkileri sınırlı, vasıfsız elemanlarla dolu ve tamamen hükümetin emriyle iş yapar bir yapıda kurarsanız, ayrıca düzenlemeleri sık sık değiştirerek sürekli istisna ve farklı uygulamalar getirirseniz, yani orada reformun gereği olan kurumsal yapılanmayı ve sürekliliği sağlayamazsanız yapılan yapısal reform kağıt üzerinde kalacaktır. Çünkü hükümetin talimatıyla uygulamalarda farklılıklar ortaya çıkabilecek veya denetim ve ceza uygulamalarında kişiye özgü kararlarla hareket edebilecektir. Bunu engellemek için ilgili kurumun yapılanmasının politik müdahalelere imkan vermeyen ve söz konusu kurumun ilgili yasa ve düzenlemeler uyarınca işinin gereğini yapacak şekilde ve buna imkan verecek nitelikteki elemanlarla ve teknik imkanlarla donanmış olarak oluşturulması gerekmekte.

Türkiye, kurumları zaten son derece yetersiz olan bir ülke çünkü siyasal iktidarlar karşılarında kendi yasal çerçevesi ve görevi doğrultusunda belirli bir özerkliği olan ve uzman insanların çalıştığı kurumsal yapıları pek sevmiyorlar. Dolayısıyla kurumlar hep müdahale edilen, başına uygun bir yönetici getirilerek iktidarın isteği doğrultusunda hareket etmesi sağlanan yerler oluyor. Özellikle yasa değiştirilerek bir kurumun işlevleri değiştirilemediğinde, yandaş yönetici ve kadrolarla düzenlemelerin açıklarından ve yoruma açık hükümlerinden yararlanarak söz konusu kurumun iktidarca tercih edilen doğrultuda çalışması sağlanmaya çalışılıyor.

2001-2002 yapısal reformları

Biliyorsunuz Türkiye 1999 yılındaki büyük deprem felaketinden sonra 2000-2001 yıllarında bir de ekonomik kriz yaşadı. Krizin hemen ardından ciddi bir yapısal reform süreci başladı. 1990’larda biriken ekonomik sorunların üzerine gelen ve ülkenin birçok alandaki aczini ortaya seren 1999 depremi, yapısal reformların yapılabilmesi için gerekli psikolojik ve sosyolojik koşulları sağlamış gibiydi. 1999’da başlamış olan AB üyelik sürecinin yarattığı olumlu hava yanı sıra Dünya Bankası ve IMF gibi kuruluşların da desteğiyle süreç başarılı bir şekilde ilerledi ve ekonomide dişe dokunur yapısal reformlar yapıldı. AKP’nin ilk yıllarında bu reformların yaşama geçirilmesiyle sağlanan başarı ve güvenle ekonomide “altın çağ” diyebileceğimiz çok olumlu bir dönem de yaşandı.

Daha sonraki yıllarda, özellikle 2010 sonrasında, bu yapısal reformların nasıl seyrettiğine bakıldığında manzara sevimsiz bir hal alıyor. Bunlardan bazılarına göz atalım:

Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması çerçevesinde 2001 öncesinde görev zararları altında ezilen kamu bankalarının bilançoları 2001 sonrasında temizlenmiş ve sermaye yapıları güçlendirilmişti. Ama son 9 yılda düşük faizle konut/araba kredisi vermek, belirli şirketlere kredi aktarmak ve döviz satışı yaparak kurları kontrol etmek gibi siyasi görevler verilerek kamu bankaları tekrar zararlara uğratıldı. Yine bu dönemde getirilen TCMB bağımsızlığı son yıllarda tamamen ortadan kalktı. Artık Merkez Bankası Başkanının faiz indirmedi diye görevden alındığının gururla televizyonlarda açıklandığı bir döneme girildi. Devlette şeffaflık adına ciddi adımlar atılmıştı. Hepsi rafa kaldırıldı ve devlet sadece iktidarın amaçları ve hedefleri doğrultusunda hareket eden, her şeyi kapalı kapılar arkasında yapan ve kimseye hesap vermeyen bir noktaya getirildi. 2003’de yürürlüğe giren ve kamu alımlarında şeffaflık ve rekabet getirmeyi amaçlayan Kamu İhale Yasası Ekim 2020 itibarıyla tam 191 kez değiştirildi. Kevgire dönen bu yasayla yapılan ihalelerin her birimize yüklediği maliyeti hepimiz uzun yıllar boyunca ödeyeceğiz.

20 yıl sonra ekonomide yapısal reform gereksinimi

İki yılı aşkın bir süredir devam eden ekonomik kriz ekonomide yapısal reformların tekrar gündeme gelmesini kaçınılmaz kılıyor. Diğer birçok alanda da benzer bir durum var ama ben ekonomi üzerine yoğunlaşacağım. Ekonomideki yapısal reformların birçoğu aslında 2000’li yılların başında yapılıp daha sonra ortadan kaldırılanların tekrar yerine konması şeklinde olmak durumunda. Merkez Bankası bağımsızlığı, kamu ihale yasası ve kamu bankaları reformu bunlar arasında. Ayrıca, özellikle son 10 yılda yaşananlar ve ülkemizin erozyona uğrayan kurumları ve ekonomide yaşanan kriz ışığında gündeme gelen yeni yapısal reform alanları da mevcut.

Yapısal reform alanlarının neler olduğunu tespit için aslında temel ekonomik sorunlarımızın neler olduğuna bakmak yeterli. En önemli sorunlarımızdan birisi yüksek enflasyon. Bu sorunu doğuran ana etkenler ise yüksek kur ve tarımda artan maliyetler. Buradan kurların yükselmesine yol açan ekonomi yönetimindeki sorunlu kurumsal yapının reforme edilmesine ve tarım sektöründe yaşanan sorunları çözecek yapısal reformlara geliyoruz.

Bir diğer sorunumuz cari açık. Bu da hem üretim yapımızla, dolayısıyla ithalat ihtiyacımızla hem de yatırım politikalarıyla ilgili. Bu sorun, yatırımların sadece bina ve altyapıya değil üretime ve inovatif alanlara yönelmesini sağlayacak yapısal reformları işaret ediyor. Bu sorunun bir başka boyutu da enerji konusu çünkü enerji ihtiyacımızın önemli kısmını ithal ediyoruz. Son yıllarda payı artan yenilenebilir enerji kalemlerini desteklemeye devam edecek reformlara gereksinim var. Bir başka sorunlu alan vergi adaletsizliği. Yukarıda örnek verirken belirttiğim alan olduğundan burada ayrıntıya girmeyeceğim. Bir diğer konu sosyal güvenlik boyutu. Türkiye artık genç bir nüfusa sahip olan bir ülke olmaktan çıktı. Toplanan sosyal güvenlik primleri emekli maaşlarını ve sağlık giderlerini karşılamaktan çok uzak. Devletin bütçeden ciddi katkılar yapması gerekiyor. Bu sorunu uzun vadeli olarak çözmek için meselenin gelir ve gider cephelerine odaklanan yapısal reformlara gereksinim var.  Bu liste daha uzayıp gider ama en önemlileri yukarıda işaret ettiğim alanlar diye düşünüyorum.

Günümüz ortamında yapısal reform nasıl yapılır?

Türkiye’nin 9 Temmuz 2018’de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi (CHS)’ne geçmesinin getirdiği yeni siyasi kurumsal yapıda ekonomide yapısal reformlar yapmak oldukça zorlaşıyor. CHS ile devletin yönetiminde çok ciddi bir merkezileşme ortaya çıktı ve TBMM, bakanlıklar ve diğer kamu kurumlarının alanları yasal ve/veya fiili olarak daraltılmış oldu. Bu durum sadece kamu kurumlarıyla sınırlı olmayıp, zaman zaman diğer toplumsal kurumlara da yansımakta. Bu yeni yapılanmada temel kararlar esas olarak Cumhurbaşkanlığı bünyesinde alınmakta, diğer kurumlar icracı olarak görev yapmakta. CHS, var olan işleyiş mekanizmasıyla ülkenin yıllar içerisinde büyük emeklerle ve özveriyle oluşturmuş olduğu kurumsal yapıda da önemli bir gerileme ve boşluk ortaya çıkarmış durumda.

Ekonomide yaşanan darboğaza karşı yapılması gereken yapısal reformların bu koşullar altında nasıl yapılacağı ciddi soru işaretleri içeriyor. Bu noktada ülkenin önünde üç seçenek bulunduğunu düşünüyorum. Ya hiç yapısal reform yapılmayacak, ya yapılıyormuş gibi adımlar atılıp aslında ciddi bir şey yapılmayacak, ya da ciddi yapısal reformlar yapılacak ve bunun sonucunda CHS’nin hareket alanının bir ölçüde daralmasına razı olunacaktır. Ülke için doğrusu elbette ki sonuncu seçenektir. Dilerim o yönde adım atılır.