AKP’nin 12 Haziran seçimlerinin ardından kurduğu 61. hükümette yeni bakanlıklar oluşturulurken en yaratıcı(!) değişiklikler Çevre Bakanlığı çevresinde yapılmış gibi görünüyor. Geçen dönemde Devlet Su İşleri’nin bağlandığı ve neredeyse en çok HES işlerinden sorumlu hale getirilen Çevre ve Orman Bakanlığı’nın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Orman ve Su İşleri Bakanlığı olarak ikiye ayrılması, bu arada eski TOKİ başkanı Erdoğan Bayraktar gibi bir ismin Çevre Bakanı olması önemli gelişmeler. Ama hangi yöne doğru?

İlk kez 1991 yılında kurulan Çevre Bakanlığı artık iyice yok hükmünde mi? Çevre ve ekoloji hareketlerinin en büyük hasmının çevre, orman ve su bakanlıkları olması bir çelişki mi, yoksa kader mi? Son duruma biraz daha geniş bir perspektiften bakmak için Türkiye’de Çevre Bakanlığı’nın ve genel olarak çevre bürokrasisinin içinde kuruluşundan bu itibaren önemli görevler üstlenmiş, hükümetlerin çevre politikaları konusunu en yakından, hatta içinden izlemiş bir isimle, Prof. Dr. Nesrin Algan’la konuştuk.

1998’den bu yana Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’nde öğretim üyesi olan Prof. Dr. Nesrin Algan, 1984 yılında Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı Dış İlişkiler Daire Başkanlığı’nda Uzman Yardımcısı olarak çalışmaya başlamış, daha sonra Çevre Bakanlığı’na dönüşen bu kurumun aynı biriminde 1998 yılına dek, Uzman, Şube Müdürü ve Daire Başkanı olarak görev yapmıştı. Prof. Algan halen üniversitede Çevre Politikaları, Çevresel Güvenlik, Uluslararası Çevre Politikaları, Küresel İklim Rejimi, AB Çevre Politikaları derslerini veriyor.

Nesrin Algan’la çevre bakanlığının nereden nereye geldiği hakkında yaptığımız röportajı sunuyoruz:

…

Önce biraz Çevre Bakanlığı’nın kuruluş hikayesini anlatabilir misiniz? Çevre Bakanlığı ilk kez nasıl bir atmosferde ve hangi siyasi iradeyle ortaya çıkmıştı?

Türkiye’de kamu yönetiminin çevre politikalarının kurumsal araçlarını oluşturma sürecini 1991’de kurulmuş olan Çevre Bakanlığı ile başlatmak doğru değil. Merkezi yönetimin, büyük ölçüde uluslararası düzeydeki gelişmelerin etkisiyle 1970’li yılların başından itibaren hem çevre sorunlarını, hem de konuya ilişkin kurumsal yapılanma gereksinimini gündemine aldığını biliyoruz. 1972 Stokholm Konferansı sonrası, bu konferansın da etkisiyle, 1973-1977 yıllarını kapsayan 3. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda çevrenin ayrı bir bölüm olarak ilk kez yer aldığını, 1974’te Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) başkanlığında, “Çevre Sorunları Daimi Danışma Kurulu”nun kurulduğunu, yine aynı yıl, bu kurulun İmar İskân Bakanlığı’nın başkanlığında, İçişleri, Sağlık ve Sosyal Yardım, Gıda, Tarım ve Hayvancılık, Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Turizm ve Tanıtma Bakanlıklarından oluşan “Çevre Sorunları Koordinasyon Kurulu”na dönüştürüldüğünü biliyoruz.

1978’de ise, daha sonra Çevre Bakanlığı’na dönüştürülmüş olan, Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı’nın kurulması, merkezi örgütlenmenin ilk örneğidir. Dönemin siyasal ve ekonomik koşulları dikkate alındığında, çevre politikalarının DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı gibi doğrudan Başbakanlığa bağlı Müsteşarlık düzeyinde bir örgüt şeklinde oluşturulması tercihinin çok önemli olduğu düşünülebilir.

DPT’nin, planlı dönemin ve kalkınma paradigmasının “altın çağları”nı yaşadığı bir dönemde, çevre sorunsalının bu tür bir örgütlenme ile gündeme getirilmesi ilk bakışta radikal bir tercih gibi görülebilir. Ancak hem Stokholm’deki “resmi” Türkiye görüşünün, hem daha sonrasında kalkınma plan ve programlarına yansıyan temel anlayışın; “çevre sorunlarından tamamen gelişmiş ülkelerin sorumlu olduğu ve maliyeti de bu ülkelerin karşılaması gerektiği”, “Türkiye gibi az gelişmiş ülkelerin çevre sorunlarının esas itibariyle kaynakların tam kullanılamamasından kaynaklandığı” ve “çevre politikalarının sanayileşme ve kalkınma politikalarını engellememesi gerektiği” anlayışı olduğu anımsanacak olursa, 1978’de kurulan bu ilk merkezi örgütün nasıl bir atmosferde ortaya çıktığı rahatlıkla anlaşılacaktır.

Kanımca, bu atmosfer çok büyük ölçüde günümüzde de egemenliğini sürdürmektedir. Yani adı ve yetkileri ne olursa olsun, çevre örgütünün kalkınma ve/veya büyümenin engeli olmaması istenmektedir.

1978’de kurulmuş olan Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı, hükümetlerin uygulamalarına çevre lehine itiraz eden müdahalelerinin de etkisiyle, 1984’te kamu bürokrasisinde daha alt seviyeli bir örgütlenme olan “Çevre Genel Müdürlüğü”ne dönüştürülmüştür. Daha sonra uluslararası arenada kalkınma ve çevre politikalarının bütünleştirilmesinin mümkün olabileceğine ilişkin çalışmaların yoğunluk kazanmasının ve 1987’de Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne tam üyelik başvurusunu takiben, tüm kamu yönetiminde olduğu gibi, çevre konusunda da AB’ye uyum için başlatılan çalışmaların getirdiği dinamizmin etkisiyle 1989’da bu kurumun yeniden Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı seviyesine “yükseltildiğini” görüyoruz.

Bu kurumlar, Müsteşarlığın 1991’de bakanlık biçimini almasına kadar geçen süre içerisinde “Başbakan”a bağlıyken, uygulamada sık sık değişen Devlet Bakanları’na bağlı çalışmıştır. 1978’den günümüze 20 hükümet değişmiş olmasına karşın, sadece Müsteşarlığın kurulduğu 1978’den bakanlığa dönüştüğü 1991’e kadar geçen 13 sene içerisinde yaklaşık 25 kere bağlı olduğu Devlet Bakanının değişmiş olması, Türkiye’nin çevre politikalarının siyasi otoriteler tarafından bir türlü içselleştirilememiş olduğunu gösteren çarpıcı bir örnektir.

1991’de Müsteşarlığın Çevre Bakanlığı’na dönüştürülmesi ise büyük ölçüde TBMM “Çevre Sorunları Komisyonu”nun etkisiyle olmuştur. Bu Komisyon o tarihte TMBB’de bir “ilk” olan bir uygulama sonucunda, muhalefetin teklifi iktidarın da tam desteğiyle kabul edilmiş ve ilk kez Meclis’te bu yapılanmaya gidilmiştir. Komisyon görevini tamamladıktan sonra kurulan ilk hükümetin oluşturulması sırasında bu Komisyonda görev yapan iktidar milletvekillerinin desteğiyle Müsteşarlık Bakanlığa dönüştürülmüştür. Nitekim bu girişimi gerçekleştiren ve Komisyonun başkanlığını yapmış olan A. Talip Özdemir ilk Çevre Bakanı olmuştur.

Bu oluşum bir ölçüde dönemin çevre politikalarının küresel düzeyde kazandığı önemin bir yansıması olarak yorumlanabilir. Ama bu gelişmelerin bir tanığı olarak, Çevre Bakanlığı’nın kuruluşunda dönemin ilgili tüm aktörlerince üzerinde uzlaşmaya varılmış yeni bir kurumsallaşma anlayışını gösteren siyasi bir iradenin değil, dönemin siyasi konjonktürüne de uygun olan bireysel girişimlerin etkili olduğunu söyleyebilirim.

Müsteşarlık biçiminde olup, gücünü doğrudan Başbakanlıktan alan ve temel işlevi çevre politikaları ile mevzuatının geliştirilmesi ve eşgüdüm sağlanması olan bir kurum yerine bir bakanlığın kurulması, kanımca bakanlıklar arası hiyerarşik ilişkiler açısından olduğu kadar, “icraat” işlevinin getirdiği sakıncalar bakımından da kurumsallaşma sorunlarının artmasına yol açmıştır.

Yıllar içinde çok sayıda hükümet ve Çevre Bakanı gelip geçti. Sizce bu dönem boyunca Çevre Bakanlığı’nın çalışmalarında en önemli ortak noktalar nelerdi? Değişenler nelerdir?

1980’li yılların sonlarından itibaren, Türkiye’de egemenliğini pekiştirmeye başlayan, karma ekonomiyi terk etme, piyasalaşma, sermaye hareketlerinin serbestleşmesi ve uluslararası sermayeye teslimiyet politikaları karşısında, çevresel kaynakların korunması işlevini güçlü bir şekilde destekleyecek merkezi bir çevre örgütünün oluşturulmasını beklemek hayalcilik olacaktır. Ancak kurumsallaşmanın geçirdiği değişimlere bakacak olursak, 1978’de Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı, 1984’te Başbakanlık Çevre Genel Müdürlüğü, 1989’da yeniden Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı, 1991’de Çevre Bakanlığı, 2003’de Çevre ve Orman Bakanlığı, 3 Haziran2011’de Çevre Orman ve Şehircilik Bakanlığı ve 4 Temmuz 2011’de ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı’nın kurulduğunu görüyoruz.

33 yılda kurumun 7 kez bu şekilde değiştirilmesi, etkili ve istikrarlı çevre politikalarının oluşturulması ve uygulanmasını engelleyici bir etki yaptı. Bugüne kadar 30’a yakın bakanın bu kurumdan sorumlu olduğunu da unutmamak gerekir. Öte yandan her kurumsal değişiklikte veya bakanın her değişmesiyle birlikte, yönetim kadrolarının da değiştiği dikkate alındığında, bu kurumun yapılanmasını neden bir türlü tamamlayamadığı daha rahat anlaşılabilir. Türkiye’de çevre sorunlarının çözülmesinin önündeki en büyük engellerden birisinin kurumsallaşamama olduğunu düşünüyorum. Yetişmiş uzman kadrolara, süreklilik gösteren istikrarlı çevre politikalarına, önceliklerine ve buna uygun mali kaynaklara sahip, kurumsal hafızası ve gelenekleri olan bir örgütlenmeye ulaşılamamış olması Türkiye’de çevresel değerlerin tahribinin önlenmesinin önündeki en büyük engellerden birisidir.

Bütün bu dönem boyunca, irrasyonel biçimde gerçekleştirilen değişliklerle varlığı sürdürülmeye çalışılan bu kurumun kendi yapısallaşma sorunlarını aşıp, çevresel değerlerin korunmasında verimli olmasını beklemek belki de pek gerçekçi değildi. Ancak bu süreç boyunca ve özellikle de 1990’ların ortalarından itibaren ülkede çevre politikalarının marjinalleştiği, içinin boşaltıldığı, somut uygulamalara geçirilemeyen söylemler biçiminde kaldığını görüyoruz. Değişen de sadece yönetici kadrosu, kurum isimleri, hangi kuruluşun nereye bağlı olacağı, antetli kağıtlar ve kartvizitler, bakan ve müsteşar resmi araçlarının plakaları olmuştur… Her bir değişikliği takiben sadece bu tür lojistik düzenlemelerin yapılması için ne kadar malzeme kullanıldığını, bunların maliyetlerini, neden oldukları ekolojik ayak izini, her değişen yöneticiye mevcut dosyaları , işleri, mevzuatı anlatmak için harcanan dikkate alırsak epeyce yüklü bir yekun tutacağından kuşkum yok!

Çevre Bakanlığı AKP döneminde önce Çevre ve Orman, ardından Çevre ve Şehircilik Bakanlığı haline geldi. Geçen hükümette Veysel Eroğlu döneminde DSİ de Çevre ve Orman Bakanlığı’na bağlanmıştı. HES’ler konusunda çevre ve ekoloji hareketleriyle çelişmişti. Bu nedenle Çevre Bakanlığı’nın korumacı işlevini kaybedip yatırımcı bakanlığa dönüştüğü eleştirileri yapılıyor. Bu konuda ne düşünüyorsunuz?

Politika, norm, kriter oluşturan, eşgüdüm yapan ve denetleyen, hiyerarşik olarak diğer tüm bakanlıkların üzerinde olan ve özellikle de görece özerk bir kurumsal yapı oluşturmaksızın, Türkiye’de çevrenin korunabileceğini düşünmüyorum. Nitekim son 10 yıldır merkezi çevre örgütünün uygulamaları, büyük ölçüde çevre sorunlarını dar anlamlı kirlenme ve altyapı sorunları olarak ele alan, çevresel kaynakların piyasaya arzına aracılık eden bir işlev görmüştür. Kuşkusuz bu esas olarak siyasi karar vericilerin tercihlerini yansıtan bir durumdur. Ancak, mevcut kurumsal yapılanmanın zaafiyetleriyle korumacılık işlevini yerine getirmenin de mümkün olamayacağını düşünüyorum. Çevre Bakanlığı’nın Orman Bakanlığı ile birleştirilmesi kanımca, “ormancılık” faaliyetlerinin içerisinde ormanın ve orman ekosistemlerinin kaybolmasına, 2B’lerin yasal dayanak kazanmasına ve “çevre”nin kanalizasyon, çöp gibi altyapı yatırımlarına indirgenmesine hizmet etmiştir.

Mevcut hükümette Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kurulmasını nasıl değerlendiriyorsunuz? Şehircilik politikaları genellikle İstanbul’un kuzeyinde yeni kentler kurma kararında olduğu gibi çevre koruma anlayışıyla çelişiyor. Bu karar Çevre Bakanlığı’nın işlevini tamamen ortadan kaldırmak olarak görülebilir mi?

Çevre ve Orman Bakanlığının aynı siyasi irade tarafından sadece bir ay içerisinde önce Çevre Orman ve Şehircilik Bakanlığı olarak değiştirilmesi, sonra da “Çevre ve Şehircilik Bakanlığı” ile “Orman ve Su İşleri Bakanlığı” olarak parçalanması, üzerinde dikkatle durulması gereken bir husus. Esasında 2007-2013 dönemini kapsayan 9. Kalkınma Planı’na bakıldığında, bu yeni yapılanmanın beklenen bir durum olduğu söylenebilir. 9.Plan stratejisi, 5 temel eksen üzerine kurulmuş olup, çevre, Rekabet Gücünün Artırılması başlığı altında ve “çevrenin korunması ve kentsel altyapının geliştirilmesi” olarak yer almaktadır. 9. Plan temel hedef olarak, “sürdürülebilir büyüme”yi amaçlıyor. Çevrenin korunmasını ise, “uzun vadede rekabet gücünü artırıcı” bir araç olarak görüyor. Bu alanda da çevresel önceliklerini, altyapı yatırımlarının tamamlanması, biyolojik çeşitliliğe ve genetik kaynaklara ekonomik değer kazandırılması olarak belirlemiş durumda.

Öte yandan Türkiye’de kentler, finansallaşma, rant ve spekülasyon alanı olarak hızlı biçimde dönüştürülüyor. Ülkede ekonomik büyümenin merkezinde üretim değil, tüketim ve kentsel yatırım yer aldığı için, (üstelik bütün bu yatırımlar borçlanarak gerçekleştirilmektedir), çevreyi bir altyapı sorunu olarak görmek ve bu dönüşümün bir aracı haline getirmek bu politikalar bakımından “normal”! Dolayısıyla çevre şimdi de borçlanarak gerçekleştirilecek yeni kentsel mekânlar ve altyapı için kullanılacak. Yani bu bakış açısıyla çevre koruma anlayışı, kentsel altyapı faaliyetleri ile atık su, kanalizasyon, çöp sorunlarının noktasal olarak çözümüne indirgenmiş oldu.

Bilimsel gerçeklere uygun olarak çevrenin ekosistemlerin bütünlüğünü gözeten, doğal ve yapay tüm ekolojik, kültürel ve tarihi değerlerin tamamı olarak ele alınması halinde, mevcut kurumsal yapılanma ve politikalar ile bu değerleri korumak elbette mümkün olamaz. Suyu topraktan, ormanı iklimden, biyolojik çeşitliği çevresel etki değerlendirmesinden ayırıp, farklı kurumların sorumluluğuna vermek, ülkede çevre konusunda kurumlar arasında var olan yetki karmaşasını daha da artırır. Ancak vurgulamaya çalıştığım gibi bu yaklaşım, benimsenen ekonomi politikaları bakımından yadırganacak bir durum da değil. Örneğin, ilgili siyasi otoritelerin belirttiğine göre, artık “su akıp Türk bakmayacak”!

Yani, su kaynakları altyapı yatırım hedeflerinden olan enerji arzı için en uygun mallar olarak piyasada işlem görecek. Eğer suyu bizatihi bir çevresel değeri olan, insan dahil tüm canlılar ve cansızlar için vazgeçilmez yaşamsal bir varlık olarak kabul eden politika anlayışı ile hareket edilirse, elbette suyun piyasalaştırılmasına yol açacak işlemlerin benimsenmesi mümkün değil. Ancak, su gibi tüm çevresel varlıklar, sürdürülebilir büyümenin sağlanmasına yarayan mallar olarak görüldüğü müddetçe, adı ve statüsü ne olursa olsun, oluşturulacak kurumlar bu malın piyasaya kazandırılması işlevine hizmet eder.

Meclis’teki Çevre Komisyonu’nun çalışmalarını nasıl değerlendiriyorsunuz? Bakanlıkla karşılaştırıldığında daha fazla denetim işlevi görmesi gereken bu komisyon işlevini yerine getirebiliyor mu?

TBMM Çevre Komisyonu’nun denetimden daha çok yasama faaliyetine ağırlık verdiği düşüncesindeyim. Bu çalışmalarda Bakanlık ile kıyaslandığında Komisyon’un katılımcılığa görece daha fazla önem verdiğini izliyorum. Ancak Komisyonun, ÇED, madencilik, 2B benzeri birçok konuda yapılan yasal değişikliklerle çevresel tahribata yol açılmasını önlemede çok etkisiz kaldığı görüşündeyim.

Sizce bir Çevre Bakanlığı nasıl olmalı, nasıl çalışmalı ve hükümet içindeki asıl işlevi ne olmalı?

Görece özerk, hiyerarşik olarak diğer tüm Bakanlıkların üzerinde, temel işlevi politika, norm, kriter geliştirmek, eşgüdüm ve denetim yapmak olan, taşra teşkilatı su havzaları dikkate alınarak ekolojik havzalarda bölgesel düzeyde örgütlenmiş bir kurumun daha etkili ve işlevsel olacağını düşünüyorum.

Çevre Bakanlarının çevre ve ekoloji hareketlerindeki aktivistlerle sürekli karşı karşıya gelmesi normal bir durum mudur? Sizce çevrecilerin Çevre Bakanlığı ile bir gün aynı paralele gelmesinin imkanı var mı? Ya da olması gereken bu mu, yoksa normal olan zaten mevcut olan çatışma hali mi?

Kuşkusuz aktivistlerle kamu yönetimi organlarının her zaman her konuda aynı biçimde düşünmesi ve hareket etmesi beklenemez. Ama benim diğer ülkelerde ve bir zamanlar da Türkiye’de gördüğüm kadarıyla, çevre bakanlıklarının en önemli destekçileri, ortakları ve işbirliği içinde oldukları güç sivil toplumdur. Çevre bakanlıkları, diğer bakanlıklara veya özel sektöre, hatta kimi zaman vatandaşlara kabul ettirmekte zorlandıkları koruma ilkelerini, çoğu kez bu tür örgütlerin desteği ve lobi faaliyetleri ile sağlarlar.

Türkiye’de çevre konusunda hassasiyet gösteren her bir bireyin, örgütün Bakanlık tarafından doğal bir ortak olarak görülmesi gerekir. Ama temel politika farklılıkları nedeniyle ne yazık ki kısa dönemde bu pek mümkün görünmüyor. Bunda bir ölçüde görece daha eski ve kurumsallaşmış STK’ların kamuoyu oluşturma, baskı grubu olarak çalışma yerine proje ofisi biçimine dönüşerek, kendilerini adeta birer “küçük çevre bakanlığı” yerine koymalarının da etkisi var.

Ama temel neden, Bakanlığın uluslararası hukukun da kendisine verdiği yasal görevleri gereği salt çevrecilerle değil, onlarla birlikte merkezi ve yerel düzeyde tüm kamu kurumları, özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve bireylerle işbirliği ve dayanışma içerisinde olması ve katılımcılığı özendirecek önlemleri alması gerekirken, uygulamada bunun tam aksi bir tutum içinde olduğu izlenimi vermesidir. Çevre doğrudan demokrasinin gerçekleştiği en önemli politika alanıdır. Bu bağlamda kamu yöneticilerine düşen, bilimsel ve çağdaş gelişmelerin gerektirdiği politikaları, mümkün olan en geniş katılım, dayanışma, işbirliği ve işbölümü içinde oluşturmak ve uygulamak olmalıdır. Türkiye’de ise şimdilik bu tür bir yaklaşımın ipuçlarını ne yazık ki göremiyoruz.

Röportaj: Ümit Şahin – Yeşil Gazete