By 
Bundan tam 20 yıl önce “Kurumsallaşmanın Önemi ve Daron Acemoğlu” başlıklı bir yazı yazmıştım.(*) Daron Acemoğlu’nun meşhur Ulusların Düşüşü kitabı henüz yayımlanmamıştı. Ama bu kitaba temel olan bazı makaleler yayımlanmış ve kitabın tezleri tartışmaya açılmıştı. Washington’da bir toplantıda Daron Acemoğlu’nu dinledikten ve makalelerini okuduktan sonra çok etkilenmiş ve bu yazıyı yazmıştım.
Acemoğlu ve arkadaşları tarihsel bir bakış açısıyla Avrupa sömürgeciliğini inceliyor ve sömürülen ülkelerin gelişmişliğini kurumsal yapılara bağlıyorlardı. Makalenin bir yerinde şöyle yazmışım:
“Ekonomik gelişme açısından iklim, din vb., değiştiremeyeceğimiz unsurlar yerine kurumsallaşmanın belirleyiciliğini kabul etmek, büyük ölçüde kaderciliğin terkedilmesi anlamına geleceğinden olumlu. Bu yaklaşıma göre, belirli kurumları kurup, özel mülkiyeti koruma altına alarak ekonomik gelişmenin önünü açan ülkeler, büyük ölçüde başarılı olacaktır. Ancak, Avrupa sömürgeciliğinin son 500 yılda zengin ülkelerin fakirleşmesine yol açmasının gösterdiği gibi, dışsal önemli bir şok yaşandığı takdirde kurumsal yapının belirleyiciliğinin olumsuz etkilenme olasılığı da söz konusudur.”
Bir toplumu ayakta tutan ve sağlıklı bir şekilde işlemesini sağlayan, içinde yaşayan bireylerin ihtiyaçlarını gidermenin ve haklarını korumanın en önemli unsurları kurallar ve kurumlardır. Bu iki unsur birbirinin ayrılmaz parçasıdır. Bunların içerisinde kamu kurumlarının ayrı bir önemi vardır. Toplumun ihtiyaçları doğrultusunda kuralların geliştirilmesi ve uygulamaya konmasını sağlayan ve bunların uygulanmasını denetleyen, gerekirse yaptırım uygulayan organlar kamu kurumlarıdır. Öte yandan, kurallar aynı zamanda söz konusu kurumların görev ve yetki alanlarını tanımlayan, çalışma esaslarını düzenleyen, personel niteliğini tanımlayan ilkeleri ortaya koyar. Dolayısıyla, kurallar olmadan kurumlar, kurumlar olmadan da kurallar olamaz! Kurumları kurum yapan bir diğer unsur ise insan kalitesi yani çalışanların niteliğidir. Türkiye özelinde kamu kurumlarının omurgasını oluşturan kaliteli insan gücü o kurumlardaki uzman elemanlar yani “meslek personeli”dir. Bunu aşağıda daha ayrıntılı açıklayacağım.
Günümüz Türkiye’sinde kurumlar
Bugünlerde özellikle kamu kurumlarının önemini ya da kurumsuzluğun vahim sonuçlarını daha ciddi bir şekilde ele almamız gerekiyor. Ülkenin kurumsal yapısında AKP’nin son 10 yılında ama özellikle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi (CHS)’ne geçildikten sonra korkunç bir erozyon yaşanmaya başladı. Yukarıda değindiğim Acemoğlu ve arkadaşlarının çalışmalarında bahsedilen “dışsal şok” CHS ile Türkiye’nin gündemine girdi ve adeta “ülkenin CHS ile yönetilebilmesi için kurumların içinin boşaltılması gerekir” gibi bir yaklaşımla kurumsal yapı hızlı ve derin bir şekilde bozulmaya başladı.
Türkiye 1999 yılındaki büyük deprem felaketi ve 2000-2001 yıllarındaki ekonomik krizin hemen ardından ciddi bir yapısal reform sürecine girmişti. Bu reformlar ve olumlu küresel konjonktürün desteğiyle Türkiye ekonomisi 2008-2010 yıllarına kadar çok olumlu bir dönem geçirmişti. Daha sonraki yıllarda, özellikle 2010 sonrasında, bu yapısal reformların nasıl seyrettiğine bakıldığında manzara sevimsiz bir hal alıyor. Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması çerçevesinde 2001 öncesinde görev zararları altında ezilen kamu bankalarının bilançoları 2001 sonrasında temizlenmiş ve sermaye yapıları güçlendirilmişti. Ama son 10 yılda düşük faizle konut/araba kredisi vermek, siyasilerin istediği şirketlere kredi aktarmak ve döviz satışı yaparak kurları kontrol etmek gibi siyasi görevler verilerek kamu bankaları tekrar zararlara uğratıldı. Yine bu dönemde getirilen TCMB bağımsızlığı son yıllarda fiilen ortadan kalktı. Artık Merkez Bankası Başkanının faiz indirmedi diye görevden alındığının gururla televizyonlarda açıklandığı bir döneme girdik. Devlette şeffaflık adına ciddi adımlar atılmıştı. Hepsi rafa kaldırıldı ve devlet sadece iktidarın amaçları ve hedefleri doğrultusunda hareket eden, her şeyi kapalı kapılar arkasında yapan ve kimseye hesap vermeyen bir noktaya getirildi. 2003’de yürürlüğe giren ve kamu alımlarında şeffaflık ve rekabet getirmeyi amaçlayan Kamu İhale Yasası yüzlerce kez değiştirildi. Kevgire dönen bu yasayla yapılan ihalelerin her birimize yüklediği haksız ve adaletsiz maliyeti hepimiz uzun yıllar boyunca ödeyeceğiz.
Artık yasal olarak bağımsız olmasına rağmen faizleri sadece iktidarın istediği doğrultuda açıklayan bir Merkez Bankamız, Anayasa Mahkemesi kararlarına uymayan hakimlere hiçbir yaptırım uygulamayan bir HSK’mız, enflasyon hesabını nasıl yaptığını açıklamayan bir TÜİK’imiz, üniversitelerin bağımsızlığını tamamen ortadan kaldıran bir YÖK’ümüz, yaptığı sınavlar şaibeli bulunan bir ÖSYM’miz, konferans organizatörünü doğrudan büyükelçi olarak atayan bir Dışişleri Bakanlığı’mız, ihmalleri sonucunda yaşanan tren kazalarında onlarca insan ölmesine rağmen hiçbir sorumluluk almayan bir TCDD’miz, eski bir Başkanı ile ilgili rüşvet iddiaları olan bir SPK’mız ve daha nice benzer kurumumuz var. Pekiyi, bu noktaya nasıl geldik?
Kurumsal yapı nasıl bozulur?
Bir ülkedeki kurumsal yapıyı ortadan kaldırmanın veya bozmanın iki temel yolu var. Bunlardan ilki kurumu yasal yoldan tamamen ortadan kaldırmak (Cumhuriyet Senatosu veya Köy Enstitülerinin iktidarlarca kapatılması gibi), ikincisi kurumları şeklen korumakla beraber atılan adımlarla etkinliğini ve verimliliğini azaltmak, işlevsiz hale getirmek ve ülkenin ihtiyaçları doğrultusunda değil sadece iktidarın istediği şekilde hareket eden birimlere dönüştürmek. AKP döneminde esas olarak bu ikinci yol izlendi ve bunun en çok kullanılan yöntemi de yetkin olmayan yandaşların kurumların başına ve etkili konumlara atanması oldu. Bu kişilerin bir diğer özelliği “siyasi ve ideolojik” olarak iktidara biat etmek ve verilen talimatları yerine getirmek oldu. Bir nedenle talimatları uygulamayan, hatta birazcık gecikenler ise hemen görevden alındı. Böylece sonraki atanacaklara gereken mesaj da verilmiş oldu.
Türkiye, kurumları zaten son derece yetersiz olan bir ülke çünkü siyasal iktidarlar karşılarında kendi yasal çerçevesi ve görevi doğrultusunda belirli bir özerkliği olan ve konunun uzmanlarının çalıştığı kurumsal yapıları pek sevmiyorlar. Çünkü böyle bir kurumdaki yetkin bir yönetici veya uzman dışarıdan müdahaleye pek imkan vermeden kurallar çerçevesinde işinin gereğini yapmaya çalışıyor, dolayısıyla belirli bir güç ve özerklik kazanıyor ve siyasilere “sorun” çıkarıyor. Bu nedenle kamu kurumları hep müdahale edilen, başına uygun bir yönetici getirilerek iktidarın isteği doğrultusunda hareket etmesi istenen ve çoğu zaman da sağlanan yerler oluyor. Özellikle yasa değiştirilerek bir kurumun işlevleri değiştirilemediğinde, yandaş yönetici ve kadrolarla düzenlemelerin açıklarından ve yoruma açık hükümlerinden yararlanarak söz konusu kurumun iktidarca tercih edilen doğrultuda çalışması sağlanmaya çalışılıyor. Geçmiş dönemlerde de çeşitli örnekleri olan bu tür uygulamalar AKP döneminde ve özellikle CHS sonrasında istisna olmaktan çıkıp adeta kural haline geldi. Ayrıca, hiçbir yaptırımın olmadığı bir ortamda yasa ve kurallara uymak bile artık norm olmaktan çıktı.
Kamu kurumlarına yapılan atamalarda “liyakat” yani yeterlilik esası geri plana itilip, “itaat” ilkesi ön plana çıkınca gelen kişilerin mesleki yeterlik ve kişilik özelliklerinde de büyük bir aşınma başladı. İşi bilmeyen, yapması gerekenleri zamanında yapmayan ve sorumluluk almayan yöneticilerin vatandaşa sunulan hizmetin kalitesini ve hızını gerilettikleri birçok örnek gördük ve görüyoruz. Bu kişilerden bazılarının ise şahsi menfaatlerinin peşine düşüp kendilerine maddi çıkar sağlama yoluna gittiklerine dair ciddi iddia ve söylentiler de gittikçe artıyor.
Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)
AKP Türkiye’sinin savrulan kamu kurumları arasına son dönemde SPK da girdi. Son yıllarda onca yıpratılan kurum varken bu yazıda neden SPK’yı vurguluyorum? SPK hem bugünlerdeki yolsuzluk iddialarından dolayı gündemde hem de meslek hayatına henüz yeni kurulduğu dönemde, 1983 yılında, SPK’da başlamış birisi olarak benim için özel bir anlam ifade eden bir kurum olduğundan SPK’yı seçtim. Aslında yargı sistemi başta olmak üzere yüzlerce kamu kurumu benzer bir konumda bulunuyor.
Sermaye piyasası, bankacılıkla birlikte finans sisteminin en önemli iki can damarından birisidir. Ekonominin sağlıklı bir şekilde işlemesi için finansal sistemin bu iki kanalının da düzenli bir şekilde fonksiyonlarını yerine getirmesi ve ekonomik aktörler arasında fon kaynaklarını etkin ve verimli bir şekilde aktarabilmesi gerekir. Sermaye piyasalarının söz konusu fonksiyonlarını yerine getirebilmesinin önkoşulu hem şirketler kesimi hem de bu piyasalarda tasarruflarını değerlendiren bireyler için maksimum güvencenin yasalar ve düzenlemeler ile sağlanması ve nitelikli personel yapısı ve uygulamalar ile bunun desteklenmesi gerekmekte. SPK, bankaları ve bankacılık sistemini düzenleyen ve denetleyen BDDK’ya benzer şekilde sermaye piyasasını, onun temel unsuru olan borsaları, aracı kurumları, takas ve saklama kuruluşlarını ve ilgili diğer kurumları düzenleyen ve denetleyen kamu kuruluşudur.
SPK ve diğer birçok kamu kurumunun uzman personel açısından belkemiğini bu kurumlarda çalışan meslek personeli oluşturur. Bu kurumlara alınan meslek personeli ülke çapında üniversite sınavlarına benzer şekilde ciddi yazılı ve sonrasında sözlü sınavlardan geçer, ardından çok kapsamlı bir meslek içi eğitime alınır, daha sonra da kurumuna göre 3-5 yıl arasında değişen bir “muavinlik/yardımcılık” dönemi geçirir. Meslek personeli, o kurumun asli ve uzmanlık gerektiren işlevlerini yerine getirmek üzere işe alınır ve muavinlik döneminde tecrübeli “üstad/uzman”ların gözetiminde eğitilir ve yetiştirilir. Muavinlik döneminin sonunda yine hem yazılı hem de sözlü yapılan bir “yeterlik/uzmanlık” sınavına girer. Buna ilaveten bir de “yeterlik etüdü/tezi” yazması gerekir. Bütün bu aşamaları başarıyla geçen personel “uzman meslek personeli” statüsüne kavuşur. Meslek personelinin bir kısmı uzmanlık sonrasında kurumunda çalışmayı sürdürürken bazıları özel sektöre geçer. Meslek personelinin özel sektöre geçmesi bu kurumların üst yönetimi nezdinde ayıplanacak veya engellenmesi gereken bir durum değildir. Bunun nedeni, bu kurumların meslek personelini sadece kendi kurumları için değil, ülkede o kurumla ilgili iş ve uygulamaları geliştirmek amacıyla tüm ülke için yetiştirdikleri bilincine sahip olmalarıdır. Nitekim, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Merkez Bankası, BDDK ve SPK kökenli birçok meslek personeli daha sonra özel sektöre geçmiş ve bir kısmı oldukça önemli konumlara gelmişlerdir.
Sermaye piyasasının ve SPK’nın AKP gündemine girmesi esas olarak AKP iktidarının ikinci dönemine denk düştü çünkü sermaye piyasası AKP açısından ilk aşamada hayati bir öneme sahip değildi. AKP temel kurumlar nezdinde gücünü konsolide ettikçe sıra çevredeki kurumlara gelmeye başladı. Yukarıda bahsettiğim kurumsal erozyon maalesef SPK’da da siyasi otorite tarafından atanmış bazı başkan ve yardımcıları ile bazı üst düzey yöneticiler kanalıyla yaşandı. Tam da yukarıda tanımladığım şekilde kendilerini siyasi otoritenin emrine sunan veya kendi çıkarı peşinde koşan bu tür yöneticiler kararlarda ve kurumun yıpranmasında başrolü oynadılar. Kamuoyuna yansıyan son açıklamalar ve piyasadaki bazı söylentiler siyasi atamayla gelmiş eski yöneticilerden bazılarının şahsi menfaat sağlama amacıyla çeşitli işlemler yaptıklarını, bazı piyasa katılımcılarından rüşvet talep ettiklerini veya aldıklarını da iddia ediyor. Bir ülkedeki siyasi otoriteye ve yargı sistemine düşen bu iddiaların sonuna kadar araştırılmasıdır. Dilerim bu yapılır, hem de gecikmeksizin. Bu dönemde yapılmazsa seçimden sonra yapılması gereken en önemli işlerden birisi kamu çalışanlarıyla ilgili bu tür iddiaların kapsamlı bir şekilde araştırılarak suçluların cezalandırılması ve kurumların aklanmasıdır.
Kurumlara sahip çıkmak
SPK ve diğer kamu kurumlarının siyasi otorite tarafından atanmış yöneticileri özellikle CHS sonrasında kurumsal yapıların yıpranmasında belirleyici rol oynarken, kurumun kendisinin ve bu kurumlardaki tamamı sınavla alınmış nitelikli kişilerden oluşan ve yukarıda özetlediğim oldukça sağlam bir temele sahip meslek personelinin bu kirlenmiş kişilerden ayrı tutulması büyük önem taşıyor. Kurumun yöneticileri siyasilere yaranmaya çalışıp kırk takla atarken o kurumlarda asıl işi yapan, kurumun ana işlevini yerine getirmeye çalışan ve o kuruma sahip çıkan kitle meslek personelidir. Meslek personelinin yasa dışı akçalı işlere doğrudan girmesi zaten pek mümkün de değildir çünkü konumları gereği çoğunlukla ellerinde bunu yapacak yetki yoktur. Elbette bunların içerisinde hak etmediği şekilde o kuruma girmiş veya çalışırken üstlerine ya da siyasilere yaranmak amacıyla yasa dışı eylemlere karışmış veya ayrıldıktan sonra kendi menfaatleri doğrultusunda yasa dışı işlemlere kalkışmışlar varsa mutlaka hak ettikleri cezaları almalıdır.
Suç işleyen kamu görevlilerine hak ettikleri cezaların verilmesini yürekten desteklerken kurumların kendilerinin ve onları ayakta tutan diğer temel unsurların özenle korunması ülkedeki sosyal ve ekonomik düzenin aksamadan sürdürülmesi bakımından son derece önemli. Bazı yanlış kişi ve kuralların yarattığı olumsuz sonuçlar nedeniyle kurumları feda edemeyiz. Bu lükse sahip değiliz çünkü bu kurumlar ülkenin vazgeçilmezi konumunda. Aynı şekilde, kamu kurumlarını ve ülkedeki kamu düzenini korumanın bir yolunun da bu kurumların temel taşlarından birisi olan meslek personeline sahip çıkmak olduğunu unutmayalım lütfen. Dolayısıyla, gelişmeleri izleyen insanların yasa dışı eylemlere karışmış olanları kafalarında mahkum ederken ilgili kurumları ve onları ayakta tutan ve hiçbir suça karışmamış uzmanları suçlulardan net bir şekilde ayırmaları gerekiyor. Kamu kurumlarının meslek personeline sahip çıkmak aynı zamanda söz konusu kurumların ve ülkenin geleceğine de sahip çıkmaktır.
(*) Akyüz, A (2002), “Kurumsallaşmanın Önemi ve Daron Acemoğlu”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Temmuz 2002, ss. 5-8
Comments