By Bu yazı murcir.marmara.edu.tr/ den alınmıştır
COP21’de İkinci Hafta: Durban Platformundan Paris Komitesine
Beş yılda varılamayan noktaya beş günde nasıl erişilecek? Paris Konferansı ikinci haftasına başlarken hala cevabı beklenen soru bu. Ne yazık ki ilk haftanın sonunda Tarafların önünde bulunan taslak metin bu konuda umutlu olmaya elvermiyor. Müzakereler son düzlüğe girerken önümüzde nasıl bir tablo var bakalım.
Paris anlaşmasına dönük müzakereleri yürüten Durban Platformu (ADP) adlı yan organ Konferans başkanı Fransa’nın takvimine bağlı kalarak, üzerinde çalıştığı taslak müzakere metnini 5 Aralık öğle saatlerinde Sözleşme karar organı olan Taraflar Konferansı’na (COP) devretti. Paris anlaşması ana metni, bu anlaşmayı kabul eden ve ileriye dönük çalışma programını belirleyen karar metni ve 2020 öncesi eylem kararlılığı hakkındaki karar metninden oluşan bu taslak, Tarafların Paris’e getirdikleri belgeden çok farklı değil. Üstelik, 44 sayfalık bu taslak tarafların ilk hafta boyunca, özellikle de Cuma günü dile getirdikleri ekleme-çıkarma-değişiklik önerilerinin tümünü de içermiyor. Bu öneriler 4 sayfalık bir ek olarak ayrıca yayımlandı. Dolayısıyla COP başkanlığının tasarladığı işleyiş formatı içinde müzakereleri devralmış olan bakanların önünde, içerdiği bine yakın köşeli parantezle zaten karmaşık olan bir metin ile yanında oradaki parantezleri de değiştiren bir ekten oluşan 48 sayfalık devasa bir siyasal bulmaca bulunuyor.
Müzakerelerin teknik düzeyden bakanların dahil olduğu siyasal düzeye taşınmasının asıl nedeni de çözülmeyi bekleyen açmazın aslında küresel siyaseti ilgilendiren bir sorun olması. Durban’da uzlaşılan formül iklim siyasetinin teknik boyunun ötesinde küresel paylaşım ve güç ilişkilerini de etkileyecek yansımalara sahip olduğundan, teknik düzeydeki müzakerelerde beş yıldır ilerleme sağlanabilmiş değildi. Teknik heyetler, 2015’e kadar görüş alışverişi platformu şeklinde işleyen sürecin yalnızca son bir yılında daha aktif olabildiler. Bu dönemde de rolleri ülke görüşlerini taslağa eklemek ve pozisyonlarını açıklamakla sınırlı kaldı.
Açmazın bakanlar düzeyinde çözülebileceği önkabulü dolayısıyla, ilk haftanın müzakere gündemi dışındaki diğer sorusu da, bu sürecin nasıl tasarlanacağı ve işleyeceği idi. Çünkü her ne kadar siyasal açıdan işlevsel olsa da, bakanların doğal olarak teknik detaylara hakim olmaması müzakerelerin etkinliğini ve hızını artırmayabilir. Dahası Tarafların danışma sürecine aynı ölçüde ve eşit biçimde dahlinde sıkıntılar yaşanabilir. Müzakerelerin bakanlar düzeyine taşınmasına ilişkin kaygılar genellikle teknik gerekçelere dayandırılmakla birlikte, asıl nedenin dışarda kalma endişesi olduğunu tahmin etmek güç değil. En yakın örneği ADP’yi kuran Durban Konferansı’nda gerçekleştiğinden, doğrudan bakanlar düzeyindeki müzakerelerde işaret edilen sıkıntıların önüne geçilmesinde Konferans başkanlığına büyük rol düştüğünü hatırlamak gerekir.
Bu bağlamda, Paris’e kadar tüm yıl boyunca aktif bir iklim diplomasisi yürüten Konferans başkanı Fransa’nın nasıl bir yol izleyeceği merak konusu idi. Görünen o ki, iklim diplomasisinin özgünlüğünün farkında olan Fransa, tek başına belirleyici olmayı değil, geride kalan 25 yılın deneyiminden ve Tarafların birikiminden yararlanmayı seçmiş. Geçen yılın başkanı Peru ile düzenli işbirliğinin yanısıra, Sözleşme ve Kyoto Protokolü müzakerelerinde rol oynamış isimleri de davet ederek görüşlerine başvurmuş. Daha da önemlisi, Güney Afrika’nın Durban’da izlediği “Indaba” sürecini adıyla almasa da felsefesiyle Paris’e yansıtmaya çalışmış. Başkan Fabius’un tüm Tarafların güvenini ve yapıcı katkısını temin etmeyi amaçlayan önerisinin COP genel oturumunda tartışmasız kabulü, kaygıları şimdilik aştığının göstergesi olarak görülebilir.
Kabul edilen işleyiş tanımına göre, müzakerelerin devredildiği Taraflar Konferansı yukarıda anılan üç işi Paris Komitesi şeklinde çalışarak görüşecek. Fabius başkanlığında bakanlar düzeyinde bir danışma süreci olarak işleyecek Komite açık uçlu tek bir organ olarak yapılandırıldı. Başka bir deyişle, Komitenin alt birimleri bulunmayacak. Görevlendirilen bakanlar aracılığıyla gerçekleştirilen danışma toplantılarının sonuçları tüm tarafların bir araya geldiği ve Fabius, yokluğuna Tubiana, başkanlığında toplanacak Paris Komitesi’nde ele alınacak. Fabius bakanlarla/Taraflarla danışma sürecini gerçekleştirmek üzere müzakerelerdeki tıkanıklığı aşmanın anahtarı olarak görülen dört konu başlığının her biri için biri gelişmiş diğeri gelişmekte olan ülkeden olmak üzere ikişer bakan görevlendirdi. Bu bakanlar muhatapları ile görüşüp, durumu günlük Paris Komitesi toplantılarında paylaşacak. Paris Komitesi’nin Kyoto Protokolü’nü kabul eden COP3’te izlenen yolla (Committee of the Whole) benzerlik taşıdığı; ancak, işleyişin daha çok Durban COP17’deki yöntemin izlerini taşıdığı söylenebilir. Dolayısıyla, seçilen yöntemin anlaşmaya varmayı sağlayabilmesi için, Konferans başkanı kadar, görevlendirilen bakanların da tüm tarafların içerici ve adil bulacakları bir müzakere süreci işletmeye özen göstermeleri önem kazanmış oldu. Paris Komitesi zaman yitirmeden çalışmaya başladığından, ilk toplantısını 7 Aralık Pazartesi akşam saatlerinde gerçekleştirmesi planlanıyor. Yöntemi genel olarak özetledikten sonra, Paris Komitesi’ni bekleyen müzakerelerin içeriğine dönelim.
Paris’ten çıkacak sonucun adı ve hukuki statüsü ile başlamakta yarar olabilir. Bir haftanın sonunda beş sayfa, birkaç köşeli parantez boyu yol alabilen Tarafların iyimserliğine bakarak, hala bir sonuç çıkabileceğini varsaysak bile, bunun bir Protokol olmayacağının kesinleştiğini söyleyebiliriz. Taslak metinde yer alan Paris (Uygulama) Anlaşması geçici adlandırması da Çin’in müzakerelerin sonucuna ve olası seçeneklere halel gelmemesi gerekçeli itirazı nedeniyle kaldırıldığından, elimizde yalnızca yine geçici olan Paris Çıktısı adı bulunuyor. Durban-Paris yolundaki en büyük kayıp ise tüm bileşenleri ile bağlayıcı bir anlaşma ihtimali oldu. İlk haftanın sonunda AB ve birkaç küçük ada devleti dışında, ulusal katkılar (INDCs) da içinde olmak üzere, bağlayıcı anlaşma ısrarını sürdüren taraf kalmadığını görmek şaşırtıcı değil ama kaygı verici. Taraflar arasında olası çıktının bağlayıcı olmasını tercih ettikleri bileşeni açısından büyük görüş ayrılıkları bulunuyor. Gelişmekte olan ülkelerin uygulama araçları (means of implementation), başka bir deyişle, varsılların mali ve teknolojik desteğini bağlayıcı hale getirmek yönünde çabası sürüyor. Bazı EK-I ülkeleri salımların hesaplanması, raporlama ve saydamlık hükümlerinin bağlayıcı olmasını tercih ederken, ABD’nin müzakere masasındaki herhangi bir konuda bağlayıcı bir yükümlülük altına girmeyi istediği söylenemez. Dolayısıyla, “öz biçimden önce gelir” savıyla 2012’den bu yana görüşülmesi ertelenen sonucun hukuki niteliği meselesi, Paris’teki son düzlükte de başlıca tümsek olmaya devam ediyor.
Sonucun hukuki niteliğiyle de doğrudan bağlantılı asıl mesele ise farklılaştırma. Doğrudan bağlantılı çünkü taraflar farklılaştırma konusunda atacakları herhangi bir ileri/geri adımın yeni bir bağlayıcı anlaşma altında kalıcı hale gelmesinden, daha doğrusu Sözleşme sistemini sürdürmesi ya da değiştirmesinden endişe ediyor. Bu nedenle, Paris’te adı ya da hukuki statüsü ne olursa olsun herhangi bir sonuca ulaşılabilmesi farklılaştırma kilidini açacak bir anahtarın bulunabilmesine bağlı. Bu da Sözleşme’nin ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ve ilgili kapasiteler ilkesinin (CBDR RC) tüm tarafların çıkar ve beklentilerine uygun bir yorumuyla mümkün olabilecek. Varşova’da geliştirilen “ulusal katkı” formülü salım azaltım eylemlerinde farklılaştırmayı şimdilik sağladığından, sorunun artık büyük ölçüde bazı gelişmekte olan ülkelerden finansman katkısı beklenmesi ve sonraki dönemlerde gelişmiş ülkelerle benzer salım azaltım hedefleri üstlenmelerinin istenmesi olduğu söylenebilir. Lima’da katkıların farklı ulusal koşullar ışığında belirleneceğinin kararlaştırılması da bu geçişi kolaylaştırmıştı. Fakat yine Lima’da itirazlara rağmen karar metnine giren gelişmiş ülkeler dışındakileri iklim finansmanına katkıda bulunmaya çağıran hüküm, Paris’teki asıl kilidi oluşturuyor. Hangi Tarafların mali ve teknolojik destek sağlayacağı Sözleşme hüküm ve Eklerinde açıkça belirtilmiş olduğundan, Sözleşme’de değişiklik yapılmadan bu konuda bağlayıcı bir sonuca ulaşmak mümkün görünmüyor. Sözleşme Ekleriyle kurulan yükümlülük ayrımını kaldırmak isteyen ABD de gelişmekte olan ülkelerin direnci karşısında bu amacına bağlayıcı olmayan araçlarla ulaşmaya çalışıyor. AB ile ABD’nin de içinde olduğu Şemsiye Grubu’nun önerdiği “isteyen ya da yapabilecek durumda olan Tarafların” finansman desteği sağlaması önerisini bu bağlamda değerlendirmek gerekir. AB ise farklılaştırma için Paris’te ortaya attığı “ortak fakat esnek çerçeve” yorumuyla Ekler dışındaki ülkeleri salımları azaltarak da büyüyebileceklerine ve gelişen ekonomileriyle sorumluluğu paylaşmaya ikna etmeye çalışıyor. Aslında Paris’te rejimin esnek, dinamik ve evrilen bir yapıya kavuşturulması arayışı da hem azaltım hem de destek mekanizmalarının tabanını genişletmeyi amaçlıyor. Bunun rejimin dünyanın değişen koşullarına göre güncellenmesi gereğinin bir sonucu olduğunu iddia eden Şemsiye Grubu ve AB’ye en büyük itiraz ise benzer görüşteki gelişmekte olan ülkeler grubundan (LMDCs) geliyor. Durban’dan bu yana Ekler üzerine kurulu farklılaştırmayı koruma mücadelesi veren Hindistan, Çin, Venezuela ile bazı Asya ve Arap ülkelerinin oluşturduğu Grup, bugünün eşitsizlikler açısından 1990’lar dünyasından farklı olmadığı söylemiyle genel olarak destek görse de, Suudi Arabistan ve Hindistan gibi üyelerinin 2013-2015 gözden geçirme süreci ve 1.5 derece hedefi konusundaki engelleyici tutumları nedeniyle eleştiriye maruz kalıyor. Genel olarak ortak dille konuşmayı sürdürse de ABD-Çin anlaşmasından sonra Grup’ta bir kırılma olduğunu teslim etmek gerekiyor. Bunun da etkisiyle farklılaştırma hakkındaki müzakeresini daha çok G77 Grubu üzerinden yürütmeye özen gösteriyor. Dolayısıyla farklılaştırma kilidinin anahtarının G77 Grubu ile AB+Şemsiye Grubu’nun elinde olduğu söylenebilir. Bu sorunun nasıl aşılacağı Türkiye açısından da büyük önem taşıyor. Ulusal katkı formülüyle salım azaltım hedefi bağlamında aradığı esnekliği bulan Türkiye, Ekler sisteminin tümüyle kalkmasını istiyor. Türkiye’nin bu konudaki pozisyonu AB ve Şemsiye Grubu’na benzer şekilde Eklerin günün koşullarını yansıtmadığı tezi üzerine kurulu olmakla birlikte, beklentisinin bu Gruplardan farklı olduğu biliniyor. Şöyle ki, AB ve Şemsiye Grubu Eklerin kaldırılmasını azaltım ve finansman sorumluluğunu diğer gruplarla paylaşmak üzere talep ederken, Türkiye gelişmiş ülkeler ekindeki konumundan çıkarak mali ve teknolojik destek mekanizmalarından yararlanabilmek umuduyla bu değişikliği savunuyor. Zaten, 1990’dan bu yana sera gazı salımları %110 oranında artan ve en büyük 20 ekonomi arasına katılan bir ülkenin dünyanın değişmiş olduğu savıyla müzakere etmesi, azaltım hedeflerinin dışında kalma beklentisiyle açıklanamaz.
Paris’te ikinci hafta bakanların karar vermesi gereken en önemli müzakere konusu kuşkusuz adı ve hukuki niteliği ne olursa olsun varılacak sonucun dünyanın önüne nasıl bir hedef koyacağı. İlk hafta ancak başka sorunlar dolayımında ele alınabilen anlaşmanın uzun erimli hedefi, taslak metinde hala köşeli parantezlere sıkıştırılmış durumda. Bildirilen ulusal katkıların küresel sıcaklıklarda 2.7 ila 3.5 derecelik artışa yol açacağı herkesin malumu olmakla birlikte, Paris anlaşmasının 1.5 derece hedefini benimsemesi, kurulması öngörülen katkı yükseltme (rachet-up) mekanizmasını da anlamlı hale getirecektir. Anlaşmadaki uzun vadeli sıcaklık artışı hedefinin gücü kısa ve orta vadeli salım azaltım hedefleri ve karbonsuzlaşma, düşük karbonlu kalkınma gibi niceliksel ve niteliksel hedeflerle desteklenmesine bağlı olacaktır. Bu anlamda, Paris çıktısı ancak taslağın Azaltım başlıklı 3. maddesinde sayılan uzun vadeli kolektif amaçlar arasından birbirini bütünleyen bir seti içermesi halinde güçlü bir anlaşma olarak adlandırılabilir. Ne var ki, farklılaştırmanın nasıl yapılacağının kolektif amacın iddiasını da belirleyeceğini görmek için fazla uzağa bakmaya gerek yok. Kopenhag’da gelişmekte olan ülkelerin atmosferden eşit biçimde yararlanma kaygısıyla karşı çıkmasıyla terkedilen niceliksel salım azaltım hedeflerinin, Paris sonucunda yer alabilmesi için, varsıl ülkelerin tarihsel sorumluluklarıyla uyumlu azaltım hedefleri üstlenmesi gerekmekte.
İklim rejimi yenilenirken yapılması gereken en önemli değişikliğin, 1990’larda geri planda bırakılan adaptasyon önlemlerinin mitigasyonla aynı düzleme çekilmesi olduğuna kuşku yok. Bu bağlamda, küresel bir adaptasyon amacının belirlenmesi kritik önem taşıyor. Tarafların bir bölümü ulusal ve hatta yerel koşullarla ilgisi gerekçesiyle, anlaşmada küresel adaptasyon amacı tanımlanmasına karşı çıkıyor. Bazıları da böyle bir amaca yer verilmesinin egemenlik ilkesiyle uyuşmayacağını, ülkelerin kendi seçimlerini sınırlayıcı bir formülasyonu kabul etmeyeceklerini belirtiyor. Fakat anlaşmayla genel bir adaptasyon amacının konması, ülkelerin kendi eylemlerine rehberlik etme potansiyeli yanında adaptasyon desteğinin güvencesini de pekiştirici bir rol oynayabilir. Anlaşmada böyle bir amaç hükmünün varlığı aynı zamanda toplumsal aktörlere kendi hükümetlerinden adaptasyon önlemi talep ederken uluslararası dayanak oluşturacaktır. İklim değişikliğinin etkilerinin 1990’larda olduğundan daha fazla ve farklı deneyimlendiği bir dönemde iklim rejimi adaptasyonun bir seçenek olmaktan çıktığı durumlara da yanıt verebilir hale getirilmelidir. Bu anlamda, Paris Komitesi kayıp ve zararı anlaşmanın bütünleşik bir parçası olarak düzenleyebildiği ölçüde çağının sorumluluğunu yerine getirmiş sayılacaktır. Kayıp ve zararın ayrı bir başlık altında düzenlenmesi, taslak anlaşmanın amaç hükmünde yer alan insan haklarına saygılı uygulamanın da gereğidir.
İkinci haftanın diğer belirleyici başlığı olan iklim finansmanı konusunu, hangi kaynakları kapsadığının yeni anlaşmanın tanımlar maddesinde mutlaka açıklığa kavuşturulması gereğine işaret ederek başka bir yazıya bırakalım. Son olarak Kopenhag-Durban-Paris hattının üzerine yükseldiği “vaat ve gözden geçirme” (pledge-and-review) denkleminin ikinci ayağında neler olduğuna bakalım. Bilindiği gibi ABD’nin öncülüğünü yaptığı, AB’yi de yanına çektiği esnek, dinamik ve evrilen rejim söyleminin iki bileşeninden biri tüm tarafların kendi belirleyecekleri azaltım eylemleriyle yeni anlaşmaya katılması iken diğeri de bu eylemlerin uygulamasının gözden geçirilmesi idi. ABD eylemlerin belirlenmesinde olduğu gibi uygulamanın da Tarafların kendilerince izlenmesini tercih ederken, AB Kyoto Protokolü’ndekine benzer bir izleme, raporlama ve uygunluk sistemini savunuyordu. Gelişmekte olan ülkelerin birçoğu ise Eklere göre farklılaştırılmış bir izleme ve raporlama sisteminden yanaydı. Birinci hafta diğerleri karşısında kendine gündemde yer bulamayan başlık da yeni dönemde saydamlık olarak adlandırılan bu hesaplama, izleme, raporlama ve uygunluk düzenlemeleri oldu. Taslağın son haline bakıldığında, müzakerelerin başında uygulamanın teminatı olarak sunulan güçlü saydamlık sistemi arayışından büyük ölçüde uzaklaşıldığını; gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin pozisyonlarını uzlaştırabilmek adına etkisi tartışılır bir düzenlemeye yönelindiğini söylemek mümkün. Cancun Anlaşmalarıyla başlayan sonuç doğurucu izleme ve uygunluk mekanizması sisteminden uzaklaşmanın olası Paris anlaşmasıyla doruğa ulaşacağını söylemek yanıltıcı olmaz. Gelişmekte olan ülkeler salım azaltım eylemlerinin, gelişmiş ülkeler de finansman ve teknoloji desteklerinin izleme ve uygunluk mekanizması konusu olmasını istemediklerinden, ortaya çıkanın her iki tarafın da bundan kaçınmasını sağlayacak biçimsel bir raporlama ve değerlendirme sistemi olacağı öngörülebilir. Cancun Anlaşmalarıyla gelişmiş ülkeler için getirilen iki yıllık rapor ve çok taraflı değerlendirme sürecinin işleyişi ile gelişmekte olan ülkelerin birkaçı dışında iki yıllık güncelleme raporlarını henüz sunmamış olduğu hatırlandığında, etkili bir uygunluk mekanizmasıyla desteklenmemiş saydamlık sisteminin beklenen uygulama teşviğini sağlamayacağı kolaylıkla anlaşılabilir. Dolayısıyla, ikinci haftada bakanları bekleyen diğer konu da benimsenecek farklılaştırma anlayışına koşut etkili bir saydamlık mekanizmasının tasarımı olacak.
Paris Konferansı’nın beş yıldır belirsizliğini sürdüren bunca soruya beş günde nasıl bir yanıt üreteceğini hep birlikte göreceğiz; fakat en zorlu görevinin bu yanıta Kopenhag’dan bu yana yeniden tesisi için büyük çaba harcanan güveni zedelemeden ulaşmak olduğunu söyleyebiliriz.
Bu yazı murcir.marmara.edu.tr/ den alınmıştır
Semra Cerit
Paris, 7 Aralık 2015
Comments