Fotoğraf: Jas Min / Unsplash
İklim değişikliğiyle ilgili güvenilir bilgileri yaygınlaştırmayı hedefleyen İklim Masası‘yla olan işbirliğimiz çerçevesinde, Prof. Dr. Ayşe Uyduranoğlu‘nun Türkiye’deki Emisyon Ticaret Sistemi hazırlıklarının durumunu ele aldığı yazısını yayımlıyoruz.
*
Türkiye’de 2015 yılından bu yana kurulması beklenen Emisyon Ticaret Sistemi’ne (ETS) yönelik hazırlıklar, Avrupa Birliği’nin Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması’nın (SKDM) 2026 yılı başında devreye girecek olması nedeniyle hız kazandı.
SKDM’nin devreye girmesiyle birlikte, AB’ye yüksek emisyonlu ürünler ihraç eden ülkelerin kendi karbon fiyatlandırma politikaları yoksa, gömülü emisyonlar AB sınırında fiyatlandırılacak. Böylelikle bu ödemeler, ihraç eden ülkenin değil, AB’nin kasasına girmiş olacak. Bu nedenle Türkiye de SKDM devreye girmeden önce kendi ETS’sini kurmak ve buradan elde edilecek geliri kendi sınırları içinde tutmak istiyor.
Öte yandan, vergilere kıyasla yeni bir fiyatlandırma aracı olan ETS’nin başarısı, biraz da toplum tarafından ne ölçüde desteklendiğine bağlı. Bu nedenle regüle edilecek firmaların görüş ve tercihlerini öğrenmek, ETS’yi en etkin uygulanabileceği şekilde tasarlamak, önem taşıyor. Bu konuda yapılan bir çalışmaya göre şirketler, sistemin mümkün olduğunca net olmasını ve belirsizliklerin asgaride tutulmasını önemsiyor. Sistemin etkinliğine olan inanç arttıkça, ETS’yi destekleme oranı da yükseliyor. Halihazırda ‘‘yeşil’’ uygulamaları bulunan şirketlerin ise ETS’ye verdiği destek daha yüksek.
Firmaların ETS hakkındaki görüşlerini öğrenmek ve ne gibi niteliklere sahip bir ETS’yi tercih ettiklerini araştırmak için yapılan bir saha araştırmasında; yeşil uygulamaları bulunan ve bu uygulamaların rekabet gücünü artırdığına inanan firmaların ETS’ye verdikleri desteği de daha yüksek olduğu tespit edildi.
Yazarları arasında bulunduğum ve Tübitak 1001 programı tarafından desteklenen çalışma, aralarında İstanbul, Kocaeli, Bursa ve Gaziantep’in de bulunduğu 13 sanayi ilinde faaliyet gösteren 404 firmanın üst düzey yöneticileriyle yüz yüze görüşmelere dayanıyor. Firmalar; cam, çimento, demir-çelik, enerji, kağıt ve karton, metal ve seramik gibi enerji-yoğun ve dolayısıyla emisyonu yüksek sektörlerden rastgele örneklendi. Başka bir ifadeyle, görüşülen firmalar, Avrupa Birliği’nin ETS’sinde yer alan sektör yapısıyla da uyumlu.
Çalışmanın ilk aşamasında, firmaların ETS’ye verdikleri desteği etkileyen faktörler incelendi. Bu inceleme, karbon ayak izini hesaplayan veya hesaplatan firmaların ETS’ye verdiği desteğin de daha yüksek olduğunu ortaya koyuyor. Ayrıca ETS’nin etkin bir politika aracı olduğuna duyulan inanç arttıkça, şirketlerin sisteme desteği de yükseliyor.
İşletmelerin ‘‘yeşil uygulama pratikleri endeksi’’ de, ETS’ye verilen desteği artıran faktörler arasında yer alıyor. Firmaların anket sorularına verdikleri yanıtlara dayanılarak oluşturulan bu endeks, firma bünyesinde gerçekleştirilen, atık yönetimi, yeşil etiket, yeşil ofis, enerji tasarrufu gibi uygulamaları dikkate alıyor. Birçok firma, bu gibi uygulamaların, toplumdaki itibarlarını veya sektördeki rekabet güçlerini olumlu etkilediğine inanıyor.
Emisyon Ticaret Sistemi’ni farklı şekillerde tasarlamak mümkün. Bu çalışmada ayrıca şirketlere, ne tür bir ETS’yi tercih edilecekleri de soruldu. Elde edilen bulgular, firmaların bu yeni sisteme temkinli yaklaştıklarını ve belirsizliklerin mümkün olduğunca asgariye indirilmesini istediklerini gösteriyor.
Kirletici firmalara belirli bir seviyeye kadar kirletim kotası veya izni veren ETS’nin tasarlanmasındaki önemli unsurlardan biri, bu kirletim kotasının belirlenmesi. Kotalar, işletmelerin geçmiş emisyon hacmi baz alınarak belirlenebildiği gibi, tüm işletmeler için eşit bir değer de belirlenebiliyor. Hükümet tarafından işletmelere yıllık olarak verilen bu kotalar, bu çalışma özelinde bir yıl veya üç yıl içerisinde kullanılma seçeneği ile firmalara sunuldu. Gerçekte bu süre daha uzun da tutulabiliyor; fakat süre ne kadar uzarsa, sistemin etkinliği de o kadar azalabilir.
Sistem, ayrıca, kotasını aşan işletmelere kota satın alma hakkı veriyor. Kota alım miktarının serbest bırakıldığı bir ETS tasarımı mümkün olduğu gibi, bu satın alma hakkını kotanın yarısı veya dörtte biri ile sınırlandırmak da mümkün. Kotaların alınıp satıldığı fiyat ise serbest piyasada belirlenebildiği gibi, devletin tavan ve taban fiyat koyma imkanı da var.
Nasıl bir ETS tasarımı tercih edecekleri sorulan firma yöneticilerinin temel kaygısının, sistemdeki belirsizlikleri asgariye indirmek olduğu görülüyor. Firmalar ayrıca kendilerine tahsis edilen emisyon kotaları belirlenirken geçmiş yıllardaki emisyon miktarlarının esas alınmasını, kullanmadıkları kotanın kullanım süresinin üç yıl olmasını ve kota alım miktarının serbest bırakılmasını tercih ediyorlar. Kota fiyatının serbest piyasada belirlenmesi istenirken, aşırı fiyat dalgalanmalarını önlemek için devlet tarafından taban ve tavan fiyatlarının belirlenmesi de olumlu karşılanıyor.
ETS’nin etkin olduğunu düşünen firmaların sisteme olan desteğinin artması, oldukça önemli bir bulgu olarak dikkat çekiyor. Bu nedenle pilot dönemde ETS tarafından regüle edilecek firmaları, başka ülkelerde uygulanan ve başarılı sonuçlar veren ETS uygulamaları konusunda sürekli bilgilendirmek, ETS’ye verilen desteği artıracaktır.
ETS’nin pilot döneminde, firmaların desteğini kazanacak şekilde tasarlanması da önem taşıyor. İklim değişikliği ile mücadelede zamana karşı verilen yarış çok önemli olmakla birlikte, firmaların ETS’yi benimseyerek regüle edilmeleri de sistemin etkinliği açısından belirleyici olabilecek önemde. Bu nedenle, firmalar ETS’yi tamamen özümseyene kadar emisyon azaltımı için karbon vergisi uygulamak; pilot dönemde ise ETS’nin zayıf yanlarını ve aksaklıklarını tespit ederek sistemi geliştirmek, uzun vadede daha faydalı olabilir.
Örneğin, firmalara tahsis edilecek emisyon kotalarını belirlerken geçmişteki emisyon kotalarını esas almak, küresel ısınmayı 1,5°C ile sınırlandırma hedefi için çok yetersiz kalabilir. Benzer şekilde, kota kullanım süresini bir yılla sınırlandırmak yerine üç seneye yaymak, firmaların emisyon azaltımı için gereken teknolojilere yatırım yapmasını geciktirebilir. Buna karşın, parçası oldukları bu yeni sistemi anlamaları ve ona göre hareket etmeleri, sonraki yıllarda ETS’nin etkinliğini artırabilir.
Neticede etkin bir şekilde işleyen ETS, hem AB’nin 2050’ye kadar iklim-nötr olabilmesi için gerekli düzenlemeleri içeren Avrupa Yeşil Mutabakatı’na uyum sağlamak hem de Paris Anlaşması’nın 6. maddesinin teşvik ettiği küresel karbon piyasalarının bir parçası olabilmek için çok önemli bir araç. Paris Anlaşması’nın 6. Maddesi ülkeleri, ulusal katkı beyanlarını maliyet etkin bir şekilde hayata geçirebilmeleri için küresel karbon ticaretine teşvik ediyor. Ayrıca bu ticareti yalnızca ülkeler ile sınırlamak yerine şirketler ve bireyler bazında da uygulanmasına izin veriyor. Tüm bu gelişmeler, ileride çok daha fazla konuşulacak karbon piyasaları açısından iyi tasarlanmış bir ETS’nin önemini ortaya koyuyor. Bu çerçevede, karayolu ulaşımı gibi bazı kirletici sektörleri kapsamakta zorlanan ETS’ye ilave olarak karbon vergisinin de uygulamada kalması doğru olur.
ETS, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin iklim değişikliği ile etkin bir şekilde mücadele edebilmek için dikkat çektiği ekonomik araçlardan biri. İklim krizine neden olan sera gazlarının azaltımında kullanılabilecek ekonomik araçlar arasından belki de en etkin olanı. Kirletici firmalara belirli bir seviyeye kadar kirletim kotası veren bu sistem, kotasını aşan ve kotasının altında kalan firmalar arasında kota alım-satımını sağlayan bir piyasa oluşturuyor.
1960 yılında çevre kirliliğinin çözümü hakkında bugün çok ünlenmiş bir makale yazan Nobel Ekonomi Ödülü sahibi Ronald H. Coase; atmosfer, nehirler ve denizler gibi ortak kaynakların mülkiyet hakkının iyi tanımlanması ile bir piyasa oluşacağını ve bu piyasada maliyet-fayda prensiplerine göre hareket eden ekonomik aktörlerin de maliyetlerini asgariye indireceğini savunmuştu.
Çeşitli ülkelerde çevre sorunları ile mücadele için alınıp satılabilen kirlilik izinleri tasarlanmasına ilham olan bu öneri, Coase Teoremi olarak biliniyor. İlk olarak ABD’de farklı gazlar için uygulanan kirlilik izinleri, daha sonra Kyoto Protokolü ile uluslararası karbon ticaretine zemin oluşturdu.
Firmaların karbon emisyonlarını regüle eden ilk ETS, Avrupa Birliği’nde 2005 yılında kuruldu ve 2005-2007 yılları arasındaki birinci fazda pilot dönem olarak uygulandı; 2008’den bu yana ise fazlar halinde uygulanmaya devam ediyor.
Kyoto Protokolü’nün aksine Paris Anlaşması ise sadece gelişmiş ülkelerin değil, tüm ülkelerin kendi kapasiteleri doğrultusunda azaltım politikaları benimsemesini öngörüyor ve sıcaklık artışının ancak bu sayede 1,5°C-2°C ile sınırlandırılabileceğini belirtiyor. Ülkeler de bu doğrultuda kendi azaltım hedeflerini içeren Ulusal Katkı Beyanları’nı hazırlıyorlar.
Her ülkenin beyanını beş yılda bir revize etmesi ve bir önceki döneme kıyasla daha yüksek azaltım hedefi belirlemesi gerekiyor. Bu hedeflere ulaşmak ise ancak sera gazı azaltım politikalarını etkin bir şekilde uygulayarak mümkün. Bu nedenle dünya genelinde ETS ve karbon vergisinden meydana gelen karbon fiyatlandırma politikalarını uygulayan ülkelerin sayısı da yıldan yıla artıyor.
Dünya Bankası’nın her yıl yayınladığı ‘‘State and Trend of Carbon Pricing’’ başlıklı rapora göre, 2023 yılında karbon vergisi (38) ve ETS’yi (37) içeren 75 karbon fiyatlandırma politikası, çeşitli ülkelerde uygulanmaktaydı. Bu fiyatlandırma politikalarından elde edilen gelir ise 2023 yılı itibariyle yaklaşık 95 milyar dolar gibi rekor bir seviyeye ulaştı. Türkiye’nin yanı sıra Şili, Malezya, Vietnam ve Taylan gibi ülkelerde de ETS’nin kurulması ve uygulanması için hazırlıklar devam ediyor.
Türkiye aslında ETS kurma hazırlıklarına hem Paris Anlaşması’ndan hem de Avrupa Yeşil Mutabakatı’ndan önce başlamıştı. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın 2011 yılında yayımladığı ve 2011-2023 yıllarını kapsayan İklim Değişikliği Aksiyon Planı, sera gazı emisyonlarını kontrol altına almak için öncelikli hedefleri ve alanları belirliyordu. ET’nin kurulması ve bu sistemin küresel ve bölgesel ETS’lere bağlanmasına da önemli bir uygulama olarak vurgu yapılıyordu.
Ne var ki 2015 yılına kadar kurulması beklenen ETS, ilk olarak 2018 yılına ertelendi ancak bu tarihte de kurulamadı. AB’nin Yeşil Mutabakat gereğince hazırladığı Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması’nın (SKDM) AB ile dış ticaret ilişkisi içindeki ülkelere 2026 yılından itibaren uygulanacağının duyurulması ise ETS çalışmalarına yeniden hız kazandırdı.
SKDM’ye göre eğer AB’ye yüksek emisyonlu ürünler ihraç eden ülkelerin kendi karbon fiyatlandırma politikaları yoksa, bu gömülü emisyonlar AB sınırlarında SKDM vasıtasıyla fiyatlandırılacak. AB böylelikle hem karbon kaçaklarını önlemeyi hem de kendi rekabet gücünü artırmayı hedefliyor. Özellikle karbon kaçaklarının önlenmesi ile bu politikanın Paris Anlaşması hedeflerine de katkıda bulunacağı aşikar. Nitekim üretimin AB’den karbon fiyatlandırmasının olmadığı ülkelere kayması, emisyon azaltım hedeflerinin de tutturulamaması anlamına gelir. Emisyonların azalmak yerine yer değiştirmesi ile atmosferdeki sera gazı stoklarında bir değişiklik olmaz ve iklim değişikliği sorunu aynen devam eder. Bu nedenle AB, aksiyon almayan ülkelere de SKDM aracılığıyla uyarıda bulunmuş oluyor.
Diğer yandan, iklim değişikliği dahil çevre sorunları ile mücadelede başvurulan fiyatlandırma politikaları eğer toplum tarafından desteklenmiyorsa, uygulamaları zor olabiliyor. Bu nedenle politika yapıcılar tarafından önerilen ancak toplum desteği bulunmadığı için uygulanamayan fiyatlandırma politikaları da bulunuyor. Bunlardan belki de en dikkat çekeni, ‘Sarı Yelekliler’ olarak bilinen ve Fransa’da akaryakıt vergilerinin artırılması önerisini protesto eden gösterilerdi. Fransız politika yapıcılar, iklim değişikliği ile mücadeleyi hızlandırmak için akaryakıt vergilerinin artırılmasını önermiş, ancak toplumdan gelen şiddetli tepki nedeniyle bu öneriyi rafa kaldırmak durumunda kalmışlardı.
ETS, vergilere kıyasla çok yeni ve tecrübe isteyen bir fiyatlandırma aracı olduğu için, regüle edilecek firmaların görüşlerini ve tercihlerini öğrenmek, sistemin daha kolay benimsenmesini ve etkin bir şekilde uygulanmasını sağlayabilir.